青岛市人民代表大会常务委员会关于修改《青岛市城市建筑规划管理办法》的决定
山东省青岛市人大常委会
青岛市人民代表大会常务委员会关于修改《青岛市城市建筑规划管理办法》的决定
青岛市人大常委会
（1995年7月28日山东省青岛市第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过 1995年8月16日山东省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）
为使《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）更好地适应我市建筑规划管理的需要，决定对《暂行办法》做以下修改：
一、第二条修改为：“本办法适用于《青岛市城市总体规划》确定的规定区域。”
二、第三条第二款修改为：“区规划管理部门按市人民政府规定的管理权限对所在区建筑规划实施管理，业务上受市规划管理部门的领导。”
第三款修改为：“街道办事处、乡镇人民政府对本管区范围内的建筑规划实施进行检查监督。”
三、第十一条修改为：“城市规划确定的公共绿地、防护绿地、文化体育活动场地和停车场地不准改作他用，严禁建造不属其配套设施的建筑物。”
四、第十三条修改为：“设置室外雕塑、建筑小品、大型广告牌等，须经规划管理部门批准，并按照规划管理部门确定的位置、范围和要求实施。”
五、第三章名称修改为：“工程报批和规划验收”。
六、第十五条第一款修改为：“一切新建、扩建、改建、翻修建筑工程（包括地上、地下和水域的建筑物、构筑物）和道路、管线以及其他工程设施的单位，均须向规划管理部门申领《建设工程规划许可证》。”
七、第十六条修改为：“建筑工程如涉及市政、公用、房产、消防、通讯、供电、航空、环境保护、环境卫生、卫生防疫、人民防空、军事设施、园林绿化、文物古迹、土地等方面的要求和限制时，建设单位在申领《建设工程规划许可证》前须先取得有关部门的审核意见或与有关单位
达成协议文件。意见不一致时，由市规划管理部门按有关规定办理。”
八、原第十七条修改为三条：“第十七条 在城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划，建设项目可行性研究（设计任务书）报请批准时，必须附有规划管理部门的《选址意见书》。
“《选址意见书》按下列程序办理：
（一）建设单位持项目建议书或编制项目建议书的批准文件向当地规划管理部门提出选址申请；
（二）规划管理部门根据城市规划要求和建设项目的性质、规模，提出项目选址建议和规划条件，作为项目建议书或可行性研究的依据；
（三）规划管理部门确认建设项目可行性研究报告，符合城市规划选址要求后，核发《选址意见书》。
“第十八条 在城市规划区内进行建设需要使用土地的，按下列程序办理《建设用地规划许可证》：
（一）建设单位持批准建设项目的有关文件，向规划管理部门提出定点申请；
（二）规划管理部门根据建设项目的性质、规模，按照城市规划的要求，经实地勘察，初步选定建设项目的用地位置和界限，并向建设单位提供建设用地的规划设计条件；
（三）规划管理部门审查建设单位提交的规划设计文件，确定用地位置和界限，核发《建设用地规划许可证》。
“建设单位在领取《建设用地规划许可证》后，方可向县级以上人民政府土地管理部门提出用地申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门核发《建设用地批准书》。
“第十九条 申领《建设工程规划许可证》，必须按照下列程序办理：
（一）建设单位持批准的规划设计、建设用地和建筑设计方案等有关文件向规划管理部门提出建设申请；
（二）规划管理部门审批建设工程设计方案；
（三）规划管理部门确认建设工程施工图符合城市规划和审批的建设工程方案要求后，核发《建设工程规划许可证》。”
九、原第十九条改为第二十一条，修改为：“《建设工程规划许可证》签发后，建设单位应在半年内开工。逾期不开工的，《建设工程规划许可证》即行失效。因正当理由不能开工的，可提前1个月申请延期，准予延长开工时间不超过半年。”
十、原第二十一条改为第二十三条，修改为：“建设单位凭《建设工程规划许可证》办理施工手续。开工前必须报规划管理部门查验灰线，经审核无误后方可施工。”
十一、原第二十二条改为第二十四条，修改为：“建筑工程竣工后，建设单位应按规定向规划管理部门申请规划管理验收。未取得验收合格证的，有关部门不得办理入户、产权登记、营业执照等手续。
“规划管理验收内容包括：建筑物的位置、层数、标高、平面、立面造型、外墙装饰材料和色彩，以及供水、排水、通讯、供电、供热、燃气、消防、绿化、人民防空、环境卫生、道路交通及室外设施等全部建设内容和发证时要求拆除的建筑物、构筑物及临时设施。”
十二、原第二十三条改为第二十五条，第二款修改为：“在自然村内建自住房的，必须按照批准的村镇规划，持批准的用地文件和其他证件，向所在区规划管理部门申领《建设工程规划许可证》。”
十三、原第二十六条改为第二十八条，修改为：“新建、改建、扩建的公共建筑、商业街（区）和住宅区等应同步设计相应的停车场（库）。”
十四、原第二十七条改为第二十九条，修改为：“民用建筑应按国家有关规定和城市建设规划设置防空地下室，预设电视、电话、供热、煤气管道等配套设施。”
十五、原第三十一条改为第三十三条，修改为：“道路两侧建筑的退后要求：
（一）居住建筑（包括其台阶、花池、采光井等）退后规划道路红线的距离，在主干道两侧的不小于5米，在次干道两侧的不小于3米，在一般道路两侧的不小于1米，建筑物的挑檐、雨棚、阳台、检查井和水表池等均不得超出规划道路红线；
（二）工业建筑、公共建筑和高层建筑，退后规划道路红线的距离应按详细规划确定；
（三）位于交叉路口的建筑，退后规划道路红线的距离，还应满足道路设计规范的有关要求。”
十六、原第三十四条改为第三十六条，第（三）项修改为：“两建筑的短边相对时，以遮挡主要日照朝向的建筑为准，其间距可按本条第（二）项的规定减少2米，但必须满足防火间距要求；”
十七、原第三十六条第一款修改为两条：“第三十八条 高层建筑与住宅建筑相对时，其主要日照朝向的日照间距以大寒日的有效日照时数为计算标准，在新区不少于2小时，在旧区不少于1小时。
“高层建筑与中小学校、托幼园所的教室、活动室和医院病房的主要日照朝向的日照间距以大寒日的有效日照时数为计算标准，在新区和旧区均不得少于2小时。
“第三十九条 各边长度均小于12米的住宅建筑与其他建筑相对时，其主要日照朝向的一边按长边计算建筑间距。”
十八、原第三十六条第二款作为一条，改为第四十条，修改为：“新建建筑对临时建筑，对未经规划和房产管理部门批准开挖的门窗，不考虑日照要求”。
十九、原第三十七条改为第四十一条，第（二）、（四）项不变，第（一）项修改为：“两建筑的长边相对但不平行时，其夹角小于60度的，以其最近端为准，按长边对长边计算建筑间距，等于或大于60度的以另一相对边计算建筑间距；”
第（三）项修改为“位于建筑物主要日照朝向前的新建建筑，其背面有二处以上凸出部位宽度之和超过12米且超过建筑总长的1／3时，应按凸出部位宽度超过12米且超过建筑总长1／3处外缘为准测量间距；”
二十、原第三十九条改为第四十三条，第一款修改为：“临时建筑的建设必须严加控制。确需建设的，只能为工程建设和其他特殊需要而临时搭建、临时使用并限期拆除的简易建筑物、构筑物及其他设施。临时建筑应符合市容观瞻和交通的要求。”
二十一、原第四十三条改为第四十七条，修改为：“临时建筑的使用单位应缴纳临时建筑工程管理费。临时建筑工程管理费的收取办法由市人民政府制定。”
二十二、原第四十四条和第四十五条修改为六条：“第四十八条 对未领取《建设工程规划许可证》或未经查验灰线擅自开工或不按照《建设工程规划许可证》要求和核准的施工图纸施工的，由规划管理部门视情节轻重分别给予责令停止建设、限期改正、吊销《建设工程规划许可证》
、限期拆除、没收违法建筑物、构筑物或其他设施的处罚，可并处违法建筑面积每平方米500元至3000元罚款。
“第四十九条 凡有下列情况之一的，由规划管理部门责令限期改正，并按违法面积处以每平方米500元至2000元罚款：
（一）未领取规划管理验收合格证而将建筑物投入使用的；
（二）未经规划管理部门同意改变公共建筑物用途的；
（三）将城市规划确定的公共绿地、防护绿地、文化体育活动场地和停车场地改作他用的。
“第五十条 对擅自改变临时建筑使用性质的，擅自转让、变相转让、逾期不拆除清理临时建筑或已确定拆除的建筑物逾期不拆除清理的，由规划管理部门责令限期拆除，并处以每平方米500元至2000元罚款。
“第五十一条 对未经规划管理部门批准设置室外雕塑、建筑小品、大型广告牌等的，由规划管理部门责令限期拆除，可并处工程造价10％至50％的罚款。
“第五十二条 没收的建筑物、构筑物或其他设施，由市规划管理部门提出处理意见，报市人民政府批准执行。
“第五十三条 规划管理部门对违反本办法规定的建设单位的主要领导和主要责任者，可视其情节轻重处以500元至2000元罚款，并可由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。”
二十三、原第四十六条改为第五十四条，分二款表述：“规划管理部门对当事人的处罚应制作行政处罚决定书并送达当事人。
“当事人对规划管理部门做出的行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定通知书之日起15日内，向上一级行政机关申请复议。复议机关应在收到申请书之日起2个月内做出复议决定。对复议决定不服的，可在接到复议决定通知书之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接
到处罚决定后，依法直接向人民法院起诉。逾期不申请复议或不起诉又不履行处罚决定的，由作出决定的部门申请人民法院强制执行。但对责令停止建设的决定，当事人必须立即执行。”
二十四、原第四十七条删去。
二十五、原第四十九条改为第五十六条，第二款修改为：“对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、贪污受贿、敲诈勒索、违法乱纪的规划管理人员，应视情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”
二十六、原第五十条改为第五十七条，对其中第（八）项作如下修改：“日照间距系数指建筑间距与从被遮挡阳光的建筑物室内地平至遮挡阳光建筑物的女儿墙或檐板上平的垂直距离的倍数。在30度或大于30度的斜坡屋面应加坡角到屋脊高度的1／2。小于30度的斜坡屋面和局
部凸出屋面的楼梯间、烟囱、水箱、通风道、上人屋面的局部空廊、凉亭、花架等宽度在12米以下的，不计高度。”
二十七、原第五十一条改为第五十八条，修改为：“各县级市可参照本办法执行。”
二十八、《暂行办法》中凡使用“建筑执照”表述的，均修改为《建设工程规划许可证》，凡使用“发照”表述的，均修改为“发证”，原第四十条中的“临时建筑执照”修改为“《临时建设工程规划许可证》。”
二十九、第五条中的“保护或鼓励”修改为“保护和鼓励”；原第二十五条中的“给水排水”修改为“供水、排水”；原第四十二条中的“不得任意改变”、“无条件自行拆除”分别修改为“不得改变”、“无条件拆除”；原第四十八条中的“依法追究刑事责任”修改为“由司法机关
依法追究刑事责任。”
此外，对部分条文的文字、标点符号和条款的顺序作相应的调整和修改。
本决定自公布之日起施行。本决定公布施行前已经定点或已经取得《建设用地规划许可证》并向规划管理部门报送了规划设计方案或建筑设计方案的建筑工程仍按原有关规定执行；虽已定点或已取得《建设用地规划许可证》，但尚未向规划管理部门报送规划设计方案或建筑设计方案的
，以及报送了规划设计方案或建筑设计方案，但一年内未取得《建设工程规划许可证》的，按修改后的本办法的规定执行。
《青岛市城市建筑规划管理办法》根据本决定作出修正。
1995年8月16日
实践证明举证责任倒置应法定化
李俊杰
探讨举证责任倒置的概念和性质，还必须要澄清这样一个问题，即举证责任倒置到底是法官自由裁量的产物，还是由法律所确定的证明责任分配制度。在学术界有一种流行的观点认为，“举证责任倒置”是指法官在具体的诉讼中改变了法定的证明责任分配，通过行使自由裁量权以“造法”的方式确定新的证明责任分配标准（参见（日）村上博己：《证明责任的研究》（新版），有斐阁1986年版，第44页，转引自陈刚：《证明责任法研究》，中国人民大学出版社2000年版，第246—247页）。我国许多学者也赞成此种观点，认为举证责任倒置是在具体的诉讼过程中，法官根据特定的案情所具体运用的一种举证技巧，即法官如果发现原告的证据距离相对遥远或者基于对一定主体（通常是受害人——的特殊保护等法律原因的考虑，可以通过行使自由裁量权，综合当事人举证能力等因素采取举证责任倒置只有通过自由实行举证责任倒置才能保证法官正确行使裁判权并保证司法的公正。该观点对最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称“规则”）产生了较大影响。“规则”第七条规定：“在法律没有具体规定，依本规定及其他司法解释无法确定举证责任承担时，人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则，综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担。”这就是说，举证责任倒置的采用公然属于法官自由裁量权的范围。学者对此解释为，由于目前我国立法规定不健全，“在这种情况下，一个有良知的法官不能以无法律规定为由拒绝裁判而是像立法者那样，为当事人创设一种‘准据法’……法官在确定举证责任分配规则的同时，也在宣示一种新的实体法规范”（李国光主编：《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉的理解与适用》，中国法律出版社2002年版，第105页）。
我认为，将举证责任倒置的采用完全视为法官自由裁量权的范围的观点，是值得商榷的。举证责任倒置不仅是一个证据法上的证明责任分配的问题，而且与当事人在实体法上的权利义务密切相关。这主要是因为，举证责任倒置与侵权法中的严格责任在内容上是基本相通的。近代民法确立了过错责任的基本原则。但现代社会，随着生产力的高度发展以及科学技术的进步，危险责任的不断增加，事故损害的频繁发生使侵权法的某些价值发生了“急剧的变化”。当代侵权行为法适应社会的需要获利了空前的发展，同时在侵权法和证据法上都提出了一个如何对危险责任以及事故责任中的受害人进行有效的救济和全面的保护问题，举证责任倒置正是适应这一需要而产生的。若不坚持确认举证责任倒置规定，在某些特殊的民事案件中，如环境污染问题、产品责任问题、道路交通事故等侵权纠纷案件中，可能会造成极不公正，极不合理的结果。尤其应当看到，实行举证责任倒置通过将因果关系或过错的举证负担置于接近事故源的一方承担也能够有效地促使举证责任被倒置的当事人一方积极采取措施，预防和控制损害的发生。从诉讼的角度看，举证责任倒置的适用为法官查清案件事实真相并在此基础上作出公正的裁判提供了制度保障。在医疗过错事件和公害、药害事件那样的通过高度科学性、技术性过程发生损害的场合，要外行的受害者证明损害到底是否可能预见，对于预见到的危险加害者负有体积结果回避义务，并且，是否可以说加害者已尽到该义务，这些对受害者来说简直就是强人所难。在这种场合下，与作为专门家、事业者的被告相比，作为受害者的原告，在科学的专门知识、理解能力上均处于劣势，并且根本谈不上准备证据的经济上的资力（于敏：《日本侵权行为法》，法律出版社1998年版，第131页）。现代民法引入了严格责任等新的归责原则。
举证责任倒置是严格责任实现的途径和方式。在侵权法中，严格责任“虽然严格，但非绝对。在严格责任下，并非表示加害人就其行为所生之损害，在任何情况下均应免责，各国立法例多承认加害人得提出特定抗辩或免责事由”（中国政法大学出版社1998年版，第161—162页）。严格责任的严格性表现在两个方面：一是采取举证责任倒置的办法，即受害人在遭受损害以后，就行为人是否有过错或因果关系的问题不负举证责任，而应当将此证明负担倒置给行为人。二是对行为人反证证明的事由进行严格的限制。法律上对行为人证明自己没有过错的事由是有严格规定的，即行为人只有在证明损害是由于受害人的过错、第三人的行为和不可抗力赞成的才能被免除其责任。这种限制也可以说是对于“倒置”的事由的限制。正是因为实现了举证责任倒置且对倒置的事由在法律上有严格的限制，因此责任才是严格的。从这个意义上说，严格责任与举证责任倒置是相通的，严格责任必须要通过举证责任倒置才能体现其责任的严格性，而举证责任倒置最终的目的就是为了落实严格责任。由于严格责任作为过错责任的例外，其通过必须由法律明确规定，不能由法官自由裁量。举证责任的分配是当事人实体权利义务的行使与承受，如果允许法官对举证责任倒置进行自由裁量，无疑允许法官未经审判就决定当事人一方胜诉或败诉。
从国外的立法经验来看，西方国家关于民事诉讼的证明责任分配模式大致有两种：一种是主要由实体法规定举证责任分配。这种模式由于受到法律要件分类学说的影响，举证责任分配规范被认为属于褓法的内容，主要流行于德国、日本等传统大陆法系国家。一种是由实体法与诉讼法共同规定举证责任分配。此种模式除了在实体法中就具体的问题作出规定外，还在诉讼法中对举证责任的分配进行原则性的规定，如法国、葡萄牙、俄罗斯、美国等（参见李国光主编：《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉的理解与适用》，中国法制出版社2002年版，第102—103页）。但各国关于举证责任倒置的制度一般都是由法律确定的。比较而言，我认为由于举证责任倒置主要涉及到的是侵权法中的严格责任因此就严格责任问题应当在侵权法中详细规定。其必要性在于：一方面严格责任作为一种特殊的侵权行为责任，可以与其他的责任制度协调一致；另一方面，在侵权法中规定严格责任，可以将抗辩事由规定得更为详细具体。当然，可以在民事诉讼法中设置有关举证责任倒置的条款，引导有关法官寻找相应实体法规范。
应当明确，不仅适用举证责任倒置的情况由法律规定，而且对于倒置的事由也必须要由法律明确规定。在实行举证责任倒置的情况下，被告方究竟应当举证证明什么？也就是说，究竟应当“倒什么”、“置什么”？最高人民法院1992年7月通过的《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第七十四条规定，以下案件可以实行证明责任的倒置：1、因产品制造方法发明专利引起的专利侵权诉讼；2、高度危险作业致人损害的侵权诉讼；3、因环境污染引起的损害赔偿诉讼；4、建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落致人损害的侵权诉讼；5、饲养的动物致人损害的侵权诉讼；6、有关法律规定由被告承担举证责任的。“规则”对此也有反映。这一规定非常容易给人一种误解，似乎在这些类型的案件中要求被告对一切要件事实都负举证责任，如在高度危险责任的情况下，有关因果关系的问题都要被告来反证，这对被告过于严苛，且在司法实践中也是无法操作的。例如，原告提出诉讼请求主张损害赔偿，必须就其实际损失范围举证。如果连实际损害范围的举证责任都倒置给被告，则原告在起诉时根本无法提出具体数额的诉讼请求，也就无法发动诉讼程序，这在实践中是个荒谬的怪圈。所以我认为，关于何种要件事实需要举证责任倒置，十分复杂多样，不宜在民事程序法一一列举，必须斟酌具体法律关系类型，在实体法中明确限定。最好的办法是在侵权法中对严格责任的抗辩事由作出严格限制，从而在法律上明确举证责任倒置的事由。
在我国，确定举证责任倒置必须由法律规定，还具有较为现实的意义。一方面有利于贯彻立法法的精神。由于举证责任的分配是斟酌民事法律制度，秘史于立法权事项。但在目前立法不完善的情况下，司法机关也并非完全不能填补这项法律空白，只是应慎重。另一方面考虑到目前我国法官整体素质并不是太高，允许法官可以根据公平原则和诚信原则实行举证责任倒置，将使法官享有极大的自由裁量权力，使其在具体案件中可以自由分配举证责任自由地决定倒置的内容，其结果使当事人对司法缺少了应有的可预知性，裁判的公正很难得到保障。一旦法官不适当地行使甚至滥用其自由裁量权，其后果不堪设想。因此我认为，应当对实施举证责任倒置的案件进行严格的限制，不能泛泛地允许各级法院都可以依据民法的斟酌原则来适用举证责任倒置。即使允许法官对个别特殊的案件实行举证责任倒置也必须进行严格限制，最好是由最高人心浮动进行明确的司法解释或者针对个案进行批复。
