美国陪审团制度的功能及其对我国审判制度改革的启迪
饶世权
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作者简介:饶世权(1969~ ),男,四川仁寿人,西南交通大学,副教授
[摘要]陪审团制度在美受到尊重，是因为陪审团具有保障公民自由的政治功能、提升司法公信力的司法功能、促进立法的造法功能、推进法制教育的教育功能。这对我国进行审判制度改革有极其重要的借鉴意义。
[关键词] 陪审团；公民自由；司法公信力；造法；法制教育；
美国陪审团制度从英国传入，至今在美国仍受到尊重，其原因除了陪审团制度具备浓厚的社会、文化和法律基础外，更主要的是陪审团制度的价值意蕴即陪审团（本文仅指小陪审团）制度本身的功能有现实的社会意义。对我国正在进行的司法审判制度改革也有借鉴意义。
一、美国陪审团制度的功能
（一）陪审团制度保障公民自由的政治功能
陪审团被美国看成是捍卫自由的堡垒，陪审团制度通过二种方式捍卫公民自由：
一方面陪审团制度通过人民分享司法审判权，以权力制约权力，保障公民自由。现代民主政治的根本特征就是一切权力属于人民。但因现代国家由于地域辽阔、人囗众多、政治与经济相分离等原因，现代民主都是间接民主或代议制民主，即人民不直接地、经常地行使自己的权力，而是选举自己的代表直接管理国家和社会公共事务。这意味着政治权力的主体与政治权力的行使主体之间存在某种分离。这种分离可能失控——政治权力不是按照权力所有者的整体意志，而是凭着权力行使者的意志和情绪而运行，以至出现政治异化——政治权力在运行中发生异变，权力的行使不利于权力所有者或者偏袒部分所有者[1]。国家正是权力的行使者，为防止政治权力失控，需要建立各项制度或机制，以制约权力行使者，有效地保障人民的自由权。资产阶级启蒙思想家提出了“以权力制约权力”，就是在权力行使者——国家内部，将权力分为立法、行政、司法三权，三权相互制约。这是权力行使者对权力行使者的制约。这种制约制度要发挥防止政治异化的作用是以各权力行使者都能恪尽职守为前提条件，这显然只是一种理想。在三权中，司法权被认为是一个国家一个社会是否能够确保正义的最后一道屏障，也是普通公民对一个国家还有没有信心的检测标尺，同时还是一个社会能否稳定的寒暑表。因此司法的权威相对于其他政府部门而言，具有其固有的特殊性，正是基于此，必须确保其公正性[2]。一旦出现权力失控，后果不堪没想。培根指出：“一次不公正的司法判断比多次不公的其他举动为祸尤烈。因为，这些不公的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了”[3]。因此，人民不能更多地直接参与立法、行政权的行使，但人民直接参与司法权的行使就具有特别的意义。陪审团制度就是作为社会公众代表的陪审员参与诉讼活动，是权力的所有者与职业法官分享了司法权，人民或一部分人民直接参与了权力的行使，法国著名政治思想家托克维尔评价说：“实行陪审制度就可把人民本身，或至少把一部分公民提到法官的地位，这实际上就是把陪审制度，把领导社会的权力置于人民或一部分公民之手。”[4]权力所有者直接行使权力，权力所有者与权力行使者实现了统一，相对其他权力行使者来说，他们是最不容易滥用权力和腐败的。他们分享司法权，从而使司法权内部实现了一部分司法权对另一部分即职业法官的权力制约，是权力制约权力。从而有效防止司法的独断与专横，保障公民的自由、民主。
另一方面美国认为陪审团保障公民自由不仅通过权力制约权力来实现，而且陪审团审理是公民的权利，通过权利制约权力来实现。陪审团制度传入美国后，进一步受到资产阶级启蒙思想家提出的每个人都有权由“和自己同类的人”来审讯、“人民代表参加审判”等思想的影响，使得陪审团制度有了更新的意义，陪审团制度不仅仅是对抗王权和势力集团的武器，而且成为民主的形式之一，它作为民间法律组织与另一民间法律组织——律师职业团体是民主审判的两根柱石，是产生权利、公正及合理稳定的社会秩序的前提[5]。因此，1776年的《独立宣言》对英王进行的一系列控诉中，就指责英王在许多案件里剥夺殖民地人了使之不能享受陪审团办法的利益[6]。陪审团制度作为美国独立战争要争取的重要权利之一，作为独立战争的胜利果实而被写入美国1787年宪法，陪审团制度成为宪法上的权利（1975年美国最高法院判决陪审团不是宪法上的权利）。因此，公民可以沿引宪法上的权利要求陪审团审理，排除职业法官的独断，从而以权利制约职业法官的权力，保障公民的自由与民主。而英国则没有明确将陪审团审判作为权利赋予公民，相反，1933年法律明确规定的适用陪审团的案件外，其他的案件是否使用陪审团属于法官的自由裁量权。
所以英国法官法官德夫林勋爵称赞说：“由陪审团审判不仅是实现公正的手段，．．．．．．，它还是象征自由永存的明灯。”[7]潘恩赞扬说：“在这里居于至高地位的陪审委员团就是一个共和国，一个从人民当中选举出来的法官团体”，陪审制度是人权的伟大的而又几乎是唯一留存的堡垒[8]。陪审团制度真正使人民成了最终的审判者，也只有人民成为自己的审判者，才能确保人民的民主、自由。
（二）陪审团审判提升审判公信力的司法功能
美国学者认为，陪审团审判的消极作用就是可能是某种隐蔽的社会偏见者的容纳者，所以，在一个特定的案件中也可能给判决带来偏见。但瑕不掩瑜，就社会正义来说，陪审团本身可被看作是一个重要平衡器，就是说，陪审团的人民性使陪审团能够通过证人证据，并通过自己的潜意识，有时是有意识的观察世界的方式，从警察或社会大众所要求的角度来作出解释[9]。
1、组成成员的人民性
陪审团在古英语中的解释至少是一组与自己同等地位的人，自己的同辈，所以17、18世纪和19世纪时英国人受同一阶级的人们的审判，如一个有世袭爵位的人被指控犯罪，他有权由从上院选出来的人组成的陪审团进行审判，否则，就不由陪审团审判。但美国被认为是没有阶级的社会，没有世袭爵位，不具备属于陪审团成员的专有资格。因此，如果说英国那时陪审团还有阶级性，那么自美国独立时，美国陪审团就具有了超越阶级的人民性。现代美国法规定陪审员应是21岁至70岁的美国公民；陪审员应是每年纳税250美元以上的有财者；还要求能阅读和书写英语；还有一些不得担任陪审员的人。早期妇女不能担任陪审员，但现在妇女也可以担任陪审员，美国现有学者主张陪审员的挑选应不受贫富、经济地位、国籍等状况的影响[10]，从而在法律上确定了陪审团的人民性。
同时为确保陪审团的人民性，建立了陪审员召集制度。美对陪审员的选任由法官召集，具体由陪审团选审官或法院办事员负责，一般在受理案件法院的辖区内选任，最初是从电话号码簿上挑选陪审员，这一做法被一些指责是以不公正的方式选定陪审团名单，它排除了那些装不起电话的人。近年来通常联合使用选民名单、电话号码簿名单、汽车登记名单以及其他程序进行挑选。目的是使陪审团能够超越种族、经济方面的偏见，使审判公正，同时也使更多的人有机会参加到司法民主中。
2、组成人数的人民性
从数量上说，人民总是代表多数，也只有多数才能代表人民。而合议庭一般人数较少，如我国民事诉讼中合议庭一般由三人组成，刑事诉讼中一般由三人、五人或七人组成，司法实践中多是三人，而美国陪审团一般由12组成，是我国合议庭组成的二倍甚至四倍。陪审团人数的众多性使其不易腐败，正如凯文所言，要影响甚至收买12个人，比影响甚至收买1个人要困难得多。人数的人民性是裁判人民性的根本保障。
3、裁判的人民性
美国的陪审团负责事实审，判决实行多数同意制度，即12名陪审员的多数意见作为陪审团的裁决，相对于法官的裁决，更有人民性，这是因为是陪审团裁决是人数众多人的裁决，陪审员通过对证人证供之可信性和可靠性而行得的综合判断而取得一致意见，比法官一己的判断更为稳当；其次是因为陪审团裁决是来自普通民众的裁决，美国认为某种程度上法官必然与杂乱无章的社会脱节，常误认一切的人都像他们一样的合逻辑，而陪审员来自普通民众，他们常常比较明了普通人的昏乱和谬误。所以，陪审团进行事实审，法官进行法律审，法官和陪审团相互影响、交流，很可能比法官单独工作更能取得健全的结果[11]。从而使司法更贴近社会生活，反映民意。
为了保证陪审团裁决的人民性，一是建立了陪审团审查制度，以尽可能地排除那些对特定案件抱有明显的或可察觉的偏见的人，美国采取询问主义，即就是从候选陪审员宣誓就职开始，法庭将询问他们的姓名、职业、是否与案件的利害关系，是否对案件具有可能影响判断的特殊知识，是否对诉讼的一方当事人有偏见，是否认识证人以及其他任何不能担任陪审员的原因。二是法官对陪审团裁判时不加干预，只是告诉陪审员如何投票，如何选出陪审长主持评议，看待证人、分析证据的方法，而不对证据发表意见，宣布他们应当运用的法规。即使有的州如加利福尼亚宪法允许法官对证据发表意见，但他们从不这么做。美国体制非常中立，法官的任务是严格限于行使公断人或仲裁人的责任，他们只是告诉陪审团基本原则，并鼓励他们自己决定运用这些原则[12]。三是对陪审团裁判的低效，美国则认为陪审团是社会正义的一个重要平衡器，因此使用陪审团即使费时费财，也是实现社会正义所必须付出的成本。相对于时间和金钱而言，社会正义更重要。
正是因为陪审团审判的人民性，相对于合议庭制度，即完全由专业法官组成法庭进行审判，其组成成员的身份不是普通民众，也是社会的管理者，是与普通民众相对的人，这种身份的不认同使得人们对他们的审判心存介蒂。而陪审团由普通民众组成，与被审判者、社会公众身份认同，是自己人的审判，而且人数众多。因此，陪审团审判相对于完全的专业法官审判在民众中有更强的公信力，可以促进公众对司法程序的信心[13]。陪审团制度使人民成为真正的审判者，也只有人民的审判才会得到人民的信任。
（三）陪审团促进立法的造法功能
英的陪审团制度和法国等国的陪审制度作为司法制度，只有司法功能，但在美国，陪审团制度除司法功能外，还有造法功能。美二国都承认陪审团容易被当事人的辞藻所打动，有时做出不顾法律的裁判。对此，英国法官有时以陪审团的裁判不合法为由，否定了陪审团的裁决，而进行重新审理。而美国认为陪审团明知故犯的少，微妙而不自觉的漠视的情形则比较多，尽管美国有的州法规定，法官在陪审团没有足够证据作出这样的决定时，可以作出不顾陪审团决定的判决，但法官一般并不这样做，而是承认陪审团的裁判，并努力为这种裁判寻求合理的解释，如在一些案件中，陪审团不顾本来应该阻止原告取得救济的被害人的助成过失，只是在损害赔偿金额上考虑原告过失，从而发展了所谓比较损失原则。这一原则后来为法院采用。美国学者对此解释是，既然陪审团作出不顾法律的裁判，该查究的是法律是否需要修改，该怀疑的是法律是否公正。陪审团有时就是正规法律的批评的和间接的法律改革者[14]。这种思想在辛格审判中已经凸现，殖民地陪审团不顾法律作出了约翰.彼得.辛格无罪的判决，就在此时产生了有关后来宪法第一条修正案的想法，主要是陪审团希望这成为他们的法律。所以陪审团确实有遵守法律或超越法律的惊人力量[15]。陪审团制度实现了人民是最终的审判者，不仅是案件的审判者，而且是法律本身的审判者。
（四）陪审团制度推进法制教育的教育功能
法制教育的形式很多，由此形成了不同的法制教育模式，一种是课程化教育模式，就是将法制教育作为课程，纳入教学计划中，这种模式重在理论系统教育，但与社会生活现实有一定距离。另一种模式是生活教育模式，就是通过各种各样的生活实践，进行法制教育。这种教育比课程化教育更生动，更具体，更深刻，而且与社会生活密切联系，更容易为受教育者所接受。陪审团制度正是一种生活教育。
陪审团人数虽然只有12人，但他们是从上千人中遴选出来的，这个遴选过程本身就是法制教育的过程；在审判过程中，普通公民常常受到法律家分析问题的思路、方法及语言的影响；而且普通公民参与审理和裁判，直接体验法律与生活关系、法律思维。因此，陪审团审判不大会将法律变为与生活脱节的神秘而抽象的东西[16]，而是把法律变为现实生活。所以陪审团审理也是法治精神向社会渗透的重要渠道，无形中提高了社会整体的法律意识，扩大了司法审判的政治效果和社会效果[17]。而且相对于课程化法制教育来说，参加这种司法活动（陪审团审判）对于培养人们的守法习惯所起的作用要超过其他任何活动。一位伟大的历史学家曾把它说成是“有利于国家和平发展和进步的一种最强大的力量”[18]。
二、对我国司法审判方式改革的启迪
研究美国陪审团制度，对我国当前的司法审判制度改革有重要启迪：
一是谁是最终的审判者？美国坚持认为人民才是最终的审判者，这样的价值理念使得陪审团制度在美国长盛不衰，陪审团不仅审判案件，而且一定程度造法。我们司法审判制度改革也应当树立人民是最终的审判者的价值理念，即司法是否公正最终是由人民来评价，即使司法实现了法律公正，但如果社会公信力缺失，也不可能实现司法的社会公正。而司法的社会公正正是由人民来评判，因此，应当建立制度吸收人民参与审判，我们不能怀疑人民的能力，他们也许不懂法，但他们反映的正是普通民众对事物的看法或认知，而职业法官懂法，他们比普通民众认知能力更强，他们对事物的认识常常比普通民众更深刻，如果用职业法官的标准来要求普通民众，就如哲学家要求所有的人都是哲学家一样。因此，我们不能以普通民众不懂法来阻止普通民众参与司法审判。
二是强化功能与制度的互动。美国陪审团的功能是通过相应的制度作为保障，而且美国陪审团的功能是在长期历史演变中逐渐产生的，一旦产生了某种功能，美国就设计相应的制度或者完善与功能伴生的制度来保障功能的实现。我国正在进行的司法审判制度改革也应当注意功能与制度的和谐，而且我国司法审判制度改革不是自然演进型，而是人为推进型，因此，应当事先明确我国司法审判制度应当到达什么样的功能，因功能而设计制度，以制度保障功能。
三是应当强化审判制度对公民民主、自由的保护，提升司法公信力等功能。美国陪审团制度具有公民民主、自由的保护，提升司法公信力等功能。反思我国司法审判，公信力缺失，甚至严重危及公民的民主与自由，有的判决出现合法不合理的状况。因此我们在改革司法审判制度时，必须注重提升司法审判的公信力，为此要充分考虑人民的参与性，不能认为审判公正了就有公信力了，因为审判是否公正人民才是最终的裁决者。
参考文献
[1]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政治大学出版社，2001年P173~174；
[2] [17]尚代贵：“论陪审制度的历史演变及发展”，《求索》2002（6）；
关于印发《关于加强建筑市场资质资格动态监管完善企业和人员准入清出制度的指导意见》的通知
住房和城乡建设部
关于印发《关于加强建筑市场资质资格动态监管完善
企业和人员准入清出制度的指导意见》的通知
建市[2010]128号
各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市建委（建交委），北京市规委，国务院有关部门建设司（局），总后营房部工程管理局，有关中央企业：
为贯彻落实住房城乡建设系统开展建设领域突出问题专项治理工作要求，引导、规范、监督建筑市场主体行为，建立和维护公平竞争、规范有序的建筑市场秩序，我部制定了《关于加强建筑市场资质资格动态监管完善企业和人员准入清出制度的指导意见》。现印发给你们，请遵照执行。
附件：关于加强建筑市场资质资格动态监管完善企业和人员准入清出制度的指导意见
中华人民共和国住房和城乡建设部
二○一○年八月十三日
关于加强建筑市场资质资格动态监管 完善企业和人员准入清出制度的指导意见
进入新世纪以来，我国建筑市场开放程度不断提高，推动了建筑业持续发展，为促进国民经济发展发挥了重要作用。据统计，2009年我国全社会固定资产投资224846亿元，建筑业总产值75864亿元，占固定资产投资的33.7%；建筑业增加值22333亿元，比上年增长18.2%。目前，全国建筑业企业及其分支机构总量已达到23万家，从业人员约3400万人；工程勘察、工程设计、工程监理、工程招标代理等工程咨询服务企业近3万家，从业人员已超过200万人。
但是，当前建筑市场仍存在一些不容忽视的问题：建筑业企业数量过多，建筑业产业结构不尽合理，特别是房屋建筑和市政基础设施工程类企业“供大于求”矛盾比较突出；各类注册人员分布不均衡，部分地区注册人员与企业数量、建设规模不匹配；工程转包、违法分包、工程结算纠纷、拖欠农民工工资以及质量安全事故等问题屡有发生；建筑市场监管体系不健全，市场清出机制不完善，“重准入、轻监管”的现象依然存在。这些问题严重影响了建筑市场秩序和建筑业的健康发展，必须下大力气认真解决。
为解决建筑市场中存在的问题，以开展工程建设领域突出问题专项治理为契机，加快完善我国建筑市场监管体系；严格市场准入，着力解决企业、从业人员市场清出机制不健全的问题；实行市场准入清出与工程质量安全、诚信体系建设相结合，形成各部门监管合力；实现资质资格许可、动态监管、信用管理等各环节的联动；保障建设工程质量安全，维护统一、规范、公开、有序的建筑市场秩序，促进建筑业健康协调可持续发展，特制定本指导意见。
一、强化质量安全事故“一票否决制”
各级住房城乡建设主管部门应当依据《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法规规定，将工程质量安全作为建筑市场资质资格动态监管的重要内容，认真落实质量安全事故“一票否决制”。
质量安全事故发生后，在依法进行事故报告和调查处理的同时，事故发生地县级以上住房城乡建设主管部门应当在事故发生之日起3个工作日内将事故情况、与事故有关的企业以及注册人员简要情况上报省级住房城乡建设主管部门；对非本省市的企业和注册人员，事故发生地省级住房城乡建设主管部门接到报告后，应当在3个工作日内通报其注册所在地省级住房城乡建设主管部门。企业和注册人员注册所在地省级住房城乡建设主管部门，应当在接到报告或通报之日起3个工作日内，做出在事故调查处理期间暂停其资质升级、增项，资格认定、注册等事项的处理。
属于住房城乡建设部审批资质资格的企业和注册人员，其注册所在地省级住房城乡建设主管部门应当在接到事故调查报告或批复后7个工作日内，将事故调查报告或批复以及处理建议上报住房城乡建设部。
根据事故调查报告或批复，应当降低或吊销有关责任企业和注册人员资质资格的，原发证机关应当在做出行政处罚决定后7个工作日内，将其证书注销，并向社会公布。同时在15个工作日内监督企业或注册人员将资质、资格证书交回。住房城乡建设部负责审批的企业和注册人员资质、资格证书，由其注册所在地省级住房城乡建设主管部门负责在规定时间内监督企业或注册人员交回，并及时将资质、资格证书交住房城乡建设部。
对事故负有责任但未给予降低或吊销资质处罚的企业，一年内不得申请资质升级、增项。
事故调查报告或者负责组织事故调查的人民政府对事故调查报告的批复认定与事故有关的企业和注册人员无过错责任的，其注册所在地省级住房城乡建设主管部门应当在接到事故调查报告或批复后3个工作日内恢复其资质升级、增项，资格认定、注册等事项。
住房城乡建设部将抓紧开展规范工程建设领域行政处罚自由裁量权的相关工作，依法研究制定规范工程建设行政处罚自由裁量权实施办法和裁量基准。
二、加大对资质资格申报弄虚作假查处力度
住房城乡建设部将制定《建设工程企业资质弄虚作假处理办法》，明确资质核查及处理的主体、程序、具体措施以及责任追究等制度。各资质审查部门应实行申报企业注册人员、工程业绩等公示制度。对于申报材料有弄虚作假嫌疑或被举报的企业和个人，要及时开展核查。经核查确实存在弄虚作假行为的，对其申请事项不给予行政许可，在一年内不受理其资质升级和增项申请，在住房城乡建设主管部门网站和各级有形建筑市场予以通报，并记入企业和个人信用档案；对于存在伪造印章等严重违法行为的，移交公安或司法部门处理。
需要核查非本省市工程业绩的，由受理申请的省级住房城乡建设主管部门商请工程所在地省级住房城乡建设主管部门协助核查。工程所在地省级住房城乡建设主管部门应当给予配合，在接到协助核查函后7个工作日内书面反馈核查情况。
各级住房城乡建设主管部门应当加强对下级资质、资格审批情况的监督管理。我部将定期对省级资质、资格审批情况进行抽查并向全国通报抽查结果。省级住房城乡建设主管部门要对所属设区市住房城乡建设主管部门资质、资格审批情况开展检查、抽查。严禁违规下放审批权限，对违规下放审批权限的，要责令限期收回，撤销行政许可，并给予通报批评。
三、加强建筑市场动态监管
住房城乡建设部将尽快出台《企业资质和注册人员动态核查办法》。各级住房城乡建设主管部门应当充分利用信息化等手段，对企业取得资质后是否继续符合资质标准进行动态核查。一是核查企业的工程业绩和主要技术指标情况；二是核查企业的主要管理和技术、经济注册人员变动情况；三是核查包括企业资本金在内的有关财务指标变动等情况；四是重点核查企业工程质量和安全生产管理的各项制度、措施落实情况，是否发生工程质量、安全生产事故，或者存在质量安全隐患；五是核查企业是否存在其他违法违规行为。
在核查企业时，要对注册在该企业的人员一并进行核查。重点核查其注册和在岗情况，以及是否存在出租、出借、倒卖或以其他形式非法转让执业资格证书、注册证书和执业印章，不履行执业责任，超越执业范围执业等违法违规行为。
省级住房城乡建设主管部门每年动态核查的比例应不低于在本地区注册企业总数的5%。对经核查认定已不符合相应资质标准的企业，应当撤回其资质；对存在违法违规行为的注册人员，应当给予相应的行政处罚。
省级住房城乡建设主管部门应当对在本地区从事经营活动的企业和注册人员招标投标、合同订立及履约、质量安全管理、劳务管理等市场行为实施动态监管，建立和完善动态监管制度，加大对依法诚信经营企业和注册人员的表彰宣传力度，可采取在有关管理事项中给予绿色通道服务等措施，发挥动态监管的激励作用。
对问题比较突出的企业和注册人员，可以采用预警提示或约谈等措施，督促其限期改正。逾期不改的，要采取进一步措施予以处理。其企业资质或个人执业资格由省级以下住房城乡建设主管部门负责审批的，省级以上住房城乡建设主管部门应当对其资质或执业资格条件进行核查，经核查已不符合相应资质、执业资格标准的，应当撤回其资质、资格许可。对外省市企业和注册人员，应当通报其注册所在地省级住房城乡建设主管部门进行核查、处理。其注册所在地省级住房城乡建设主管部门应当及时将核查、处理结果反馈工程所在地省级住房城乡建设主管部门。企业资质或执业资格由住房城乡建设部负责审批的，其注册所在地省级住房城乡建设主管部门核查后，应当将处理建议报住房城乡建设部。
省级住房城乡建设主管部门应当规范和完善外省市企业和注册人员进入本地区的告知性备案管理制度。不得擅自设立审批性备案和借用备案等名义违法、违规收取费用，不得强行要求企业和注册人员注册所在地省级住房城乡建设行政主管部门或其上级集团公司出具证明其资质、资格、诚信行为、合同履约、质量安全等情况的文件。企业和注册人员办理备案后，省级住房城乡建设主管部门应当将备案信息及时通报本地区各级住房城乡建设主管部门。企业或注册人员在备案时提供虚假资料的，省级住房城乡建设主管部门不予备案，并作为不良行为记录向社会公布。除省级住房城乡建设主管部门外，设区市和县（市）级住房城乡建设主管部门均不得设置外省市企业和注册人员进入本地区的备案管理制度。
四、加快建立完善基础数据库
加快建立和完善建设工程企业、注册人员、工程项目和质量安全事故基础数据库。最大程度利用各地现有信息化建设成果，健全数据采集、报送、发布制度，统一数据标准，实现注册人员、企业、工程项目和质量安全事故数据库之间的动态关联，实行住房城乡建设部数据库与省级住房城乡建设主管部门数据库数据信息的同步共享。要为监管机构对建设工程企业、注册人员市场准入和清出提供全面、准确、动态的基础数据；为政府部门制定政策提供科学、客观的依据；为社会公众提供真实、便捷的信息查询服务。
住房城乡建设部负责建立注册人员、企业和工程项目的中央数据库，制定统一的数据标准、数据交换标准，统一数据信息采集、报送标准，制定数据库运行、维护的相关管理制度，建立相关管理程序。
省级住房城乡建设主管部门应当建立和完善本地区统一的注册人员、企业、工程项目和质量安全事故数据库，按照住房城乡建设部的工作部署和要求，采集、报送各类数据信息，实现与全国中央数据库对接，及省际数据库之间互通共享。
人员数据库
2011年6月前，住房城乡建设部负责制定统一的注册人员数据标准，完善现有的一级注册建筑师、勘察设计注册工程师（二级注册结构工程师除外）、注册监理工程师、一级注册建造师、注册造价工程师等相关注册人员数据库，建立全国注册人员中央数据库，公布与各地的接口标准；省级住房城乡建设主管部门负责按照统一的数据标准，完善本地区二级注册建筑师、二级注册结构工程师和二级注册建造师数据库，实现与全国注册人员中央数据库对接，实时上传数据。
2012年6月前，在部分有条件的省市开展将企业主要技术人员和管理人员纳入人员数据库的试点工作。
从2010年起开展农民工实名制管理试点工作，加强农民工输出地和输入地之间的联动管理，逐步建立包括农民工基本信息、技能培训、工作简历等基本数据系统和制发实名电子信息卡。通过农民工实名制管理，保护农民工合法权益，开展农民工基本技能培训，提高建设工程质量，促进城乡一体化的发展。
企业数据库
住房城乡建设部负责制定统一的企业数据标准，以2007年启用的资质证书管理信息系统为基础，完善现有工程招标代理机构、工程设计企业、工程监理企业数据库，尽快整合工程勘察企业、建筑业企业数据库，建立全国建设工程企业中央数据库。
2010年前，完成各地资质证书管理系统使用情况检查，并向全国通报。督促未将本地管理系统与全国建设工程企业数据库对接的省市尽快对接，实现企业数据实时共享。
《工程勘察资质标准》和《建筑业企业资质等级标准》修订颁布后，住房城乡建设部将启动工程勘察和建筑业企业资质证书管理系统。2011年底前建立实时联网共享的全国建设工程企业中央数据库。
2011年6月前，实现全国建设工程企业数据库与注册人员数据库的互联互通，实时监控企业中的注册人员是否能够满足企业资质条件。
强化企业资质证书管理，企业资质证书必须通过证书管理系统订购，对证书使用量与证书订购量有明显偏差的地区，要求其说明情况后，再予以批准发放。
工程项目数据库
2012年6月底前，住房城乡建设部充分依托各地已有工程项目数据资源和信息系统，研究制定统一的工程项目数据标准、数据交换标准，明确信息采集、数据上报的管理模式，构建覆盖工程项目招标投标、合同备案、施工图审查、施工许可、质量监督、安全生产监督、竣工验收备案各主要环节，包括工程规模、工程造价、参建企业以及与项目有关的主要管理、技术人员等信息的全国工程项目中央数据库。
2012年底前，各省级住房城乡建设主管部门负责建立本地区工程项目数据库，并根据统一的数据标准和数据交换标准实现与全国工程项目中央数据库对接。
2013年6月底前，建立建筑市场监管的指标数据库、信息发布与共享数据库和数据分析及应用模型，实现基础数据库的整合、统计、分析、评价及发布，做到建筑市场的立法与执法并重、市场准入管理与清出管理并重、资质资格审批管理与后续动态管理并重，为建筑市场与工程质量安全监管工作提供系统、科学的技术支撑与保障。
五、加强建筑市场诚信体系建设
在建立健全全国建筑市场诚信平台以及注册人员、企业、工程项目和质量安全事故数据库的基础上，完善各类企业和注册人员诚信行为标准，健全诚信信息采集、报送制度，实现各地诚信信息互通、互用和互认，建立有效的诚信激励和失信惩戒机制。
各级住房城乡建设主管部门应当按照规定做好企业和注册人员诚信信息的采集、发布和报送工作。住房城乡建设部将定期统计、公布各地报送情况，对存在不按期报送、瞒报等问题的地区通报批评。
省级住房城乡建设主管部门应当在开展资质、资格动态监管的基础上，及时将企业和注册人员在合同履约、招标投标、工程质量管理、安全生产管理等方面的良好行为信息和不良行为信息记入诚信档案，可以通过有形建筑市场、新闻媒体公布信誉良好的企业和注册人员，引导市场各方主体依法诚信经营；将发生不良行为较多的企业和注册人员列为重点监管对象，加强动态监管。
省级住房城乡建设主管部门应当建立和完善本地区建筑市场诚信行为公示制度，对发生较大及以上质量安全事故、拖欠劳务费或农民工工资、以讨要工资为名扰乱正常生产生活秩序、转包工程、违法分包工程等违法违规行为的企业和注册人员要及时向社会公布，引导市场各方主体重视诚信记录，选择守法诚信的合作者，同时加强与有关部门的信息互通，加大对违法失信企业和注册人员的信用惩戒。
2011年底前，住房城乡建设部出台工程建设领域不良信息分级发布标准，建立部、省两级分级发布的信息平台。
六、加强与有关部门的联动
加强与铁道、交通、水利、工业与信息化等部门的配合，加快建立与工商等部门的工作协调机制，完善沟通渠道，健全信息共享、联动执法等制度，形成建筑市场监管合力。尽快实现与工商部门信息共享，对企业虚报、抽逃注册资本金等行为进行治理；将被吊销或伪造资质、资格证书，以及发生严重违法违规行为的企业和注册人员名单提供给工商部门。以此为基础，逐步与相关部门开展联动，及时准确的了解企业营业状况和纳税、社会保险缴纳等情况，以便更好的实施动态监管；对发生重大违法行为或拒不执行法院判决的企业和注册人员纳入重点监管范围，并作为不良行为记入诚信档案，对其实施资质、资格条件核查、信用惩戒等动态监管。
