非人格化：犯罪实施与犯罪控制
姚建龙*
（华东政法学院，上海，200042）
摘要 犯罪人在犯罪实施过程中运用了对被害人非人格化的技巧，以规避良心和道德的谴责。国家和社会在犯罪控制中也有一个对犯罪人的非人格化过程，但是，这种对犯罪人的非人格化随着人类社会的发展进步，在今天已经变得不应该、不必要也不明智。对非人格化过程的阻却，提供了一个潜在被害人避免犯罪侵害、国家与社会控制犯罪、矫治犯罪人的新视角。
关键词 非人格化 犯罪实施 犯罪控制 阻却
中图分类号 文献标识码 文章编号
Impersonalization: implementing and controlling crime
Yao Jianlong
(The East China University of Politics and Law, Shanghai, 200042)
Abstract: By impersonalising the victim, the criminal excuses himself from blame of his own conscience and morality. There is also a similar process of impersonalising criminals in government and society's control of crime. With the development and progress we have made, it is unnecessary and unwise to and should not impersonalize the criminals. The pullback of such impersonalization provides us a new perspective to protect potential victim from possible violation, to control crime and cure criminals.
Key word: impersonalization,implementation, control ,pullback
一、非人格化：犯罪实施
被害人学是20世纪40年代开始兴起的新学科，一些犯罪学家克服传统犯罪学研究将研究重点限于犯罪人的不足，而将研究视角投向被害人，并开始关注犯罪人与被害人在犯罪情境中的关系。以色列学者萨拉?本-戴维在对强奸罪中强奸犯与被害人的互动关系的研究中指出：研究表明在强奸过程中，被害人根本没有被强奸犯当作人，在此特定情境下，被害人对强奸犯来说只是一种象征或客体。正如雷斯尼克（Resnik）和沃尔夫冈所指称过的那样，强奸犯使用了非人格化的技巧。他们指出，在强奸过程中，强奸犯似乎是当被害人完全不认识他那样来行事，即使他们在过去曾有过亲密和长期的交往。在迪纳?梅茨格（Deena Metzger）立足于男女平等主义的著作中也可以找到与此类似的观点。他认为强奸就是将妇女转化成一种客体、一件财产或一个肉体的表现。对于强奸犯人格的研究证实了这一观点。 [1]（P229）
非人格化技巧的使用并非仅仅存在于强奸犯罪中，大多数犯罪，特别是那些直接以被害人人身为侵害对象的犯罪中，犯罪人在犯罪实施过程中都有一个使用非人格化技巧的过程。他们在对被害人进行加害的过程中，极力贬低甚至抹杀被害人人格，以强化其犯罪心理，规避良心和道德的谴责，使犯罪行为得以顺利实施。犯罪心理学研究表明，犯罪人在犯罪前要进行自我辩解。自我辩解着眼于两个方向：其一，针对于事，包括对犯罪做无罪的认定（即否认自己的行为是犯罪）和以己度人——认定任何人都会这样做；其二，针对于人（被害人），通常的做法是对被害人进行贬低，比如他是一个该死的人，一个坏人，她是个骚货应该被强奸，等等。这种针对于人的自我辩解——对被害人进行贬低的过程实际上就是在使用非人格化技巧。犯罪人在犯罪实施中对被害人的非人格化是一个紧密相联的过程，可以分为在犯罪实施前对被害人的非人格化、在犯罪实施进行中对被害人的非人格化和在犯罪实施完毕后对被害人的非人格化三个阶段，而并非仅仅限于犯罪实施前。非人格化是一个犯罪人对被害人人格的贬低甚至彻底抹杀的过程。犯罪人使用对被害人的非人格化技巧，主要在于解决犯罪与其自身道德、良心之间的冲突，使犯罪人得以实施犯罪行为。无论是犯罪实施前、犯罪进行中还是犯罪实施完毕后对对被害人的非人格化，都是一个与犯罪人自身道德、良心斗争的过程。在行为的任何一个阶段对道德、良心的妥协都可能导致犯罪无法顺利进行，使犯罪向良性方向转化，譬如放弃犯罪、犯罪中止、对被害人表现出怜悯、同情甚至采取一定补救措施、替代措施、犯罪后自首，等等。以下一个案例可以反映出非人格化在犯罪实施中的作用：1975年12月2日，在荷兰，一辆火车被七个蒙面持枪的男子劫持。他们是“南摩鲁根斯自由青年运动”的一批成员。为了施加压力，劫持者打死了火车司机和两名人质，下一名将被处死的是北荷兰一位名叫格拉德·瓦德斯的人。此人在将被处死之前向恐怖份子谈起了他和妻子以及他和他的一个养子之间的一些纠纷，希望在他死之前表示出他对妻子、养子的和解精神，并要求劫持者在他被处死之后将他的口信带给妻子与养子。在恐怖分子看来，此时的瓦德斯身上已经不再让人看到是一个无耻的压迫者的象征，而是一个同样有缺点、弱点的平常的人。面对这样一个人，劫持者竟一时难以下手。突然间，他们居然抓住另外一个人，对他们来说还“不熟悉”，在他们面前还没有表示出一个人的个性的人质，作为瓦德斯的替身杀害了。[2]（P837）
英国著名哲学家休谟指出：“一切科学对于人性总是或多或少地有关系，任何学科不论似乎与人性离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。”[3]（P6）人性是一个魅力无穷而又千古争论不休的问题。本文在讨论非人格化问题时有一个理论前提——基于对犯罪人也是道德人的假设，即认为犯罪人也是道德人，他在实施犯罪行为侵害他人时，会受到自身固有的良心、道德的谴责与阻扰。出于研究重心的考虑，本文不打算介入人性的争论，而直接假设人性本善——包括犯罪人在内的所有心智健全的人都是道德人，这是本文研究所需要明确的理论前提。
二、非人格化：犯罪控制
两年前，笔者大学毕业到西南某市劳教戒毒所基层中队从事对劳教戒毒人员的管教工作。在基层中队对劳教人员的管理与其说是靠制度或者法律，还不如说是靠干警的个人魅力与威信。与所有新从事管教工作的干警一样，笔者面临一个在劳教人员面前树立管教威信的挑战。上天没有赋予笔者令人见而发憷的魁伟体魄，十余年的书生生涯又造就了笔者与人为善的性格。即便是劳教人员违反所规队纪，笔者也狠不下心依法施以惩戒，更不用说通过体罚或者虐待以树立个人威信。负责教导笔者的一位老干警开始对笔者进行教诲：“你是政府，那些劳教不是人，他们是贼（西南某市警界对违法乱纪者的通称），是人渣。”经过多次灌输，这一思想竟然也开始逐渐为笔者所认同，对劳教人员施以处罚，甚至在某种程度上超越法律的必要的“杀鸡骇猴”，也变得坦然甚至心安理得。笔者的威信很快就在劳教人员中树立起来。
国家在控制犯罪的过程中，对犯罪人也有一个类似于犯罪人在犯罪实施中对被害人的非人格化过程，这一点在对犯罪人施以处罚的具体过程中最为突出。在监狱、劳教所等处罚执行场所中，如果完全把犯罪人作为与干警平等的主体，一个具有完全人格的人，一个父亲、母亲、妻子、兄弟、姐妹的角色，那么对犯罪人的管理尤其是惩戒在具体执行中将会变得困难起来。如果把国家视为一个拟制的人，它也遵循其固有的“良心与道德”，而犯罪控制难免对犯罪人造成“伤害”，那么对这一点的理解似乎要容易些。拓展到侦、控、审等刑事司法的全过程，也是如此。譬如，在犯罪侦察阶段，人们常常把侦察人员与犯罪嫌疑人比作猎人与狐狸，侦察人员也常常是以猎人自居。在公诉阶段，检察官习惯于用“没有人性”、“发泄兽欲”之类的词语来说服法官与群众犯罪嫌疑人是有罪的。在判决书中类似对犯罪人非人格化的词句亦很常见。一般预防与特殊预防是刑罚的两大功能。刑罚的一般预防功能是指对犯罪人以外的其他人所可能产生的积极社会作用。一般预防功能的实现过程，事实上把犯罪人当作了实现社会目的的手段，是一个对犯罪人人格的贬低甚至抹杀的过程。
国家在犯罪控制中对犯罪人的非人格化技巧应用的程度，经历了一个发展变化的过程。自私有制、阶级和国家产生以来，犯罪现象就一直困扰着人类社会，对犯罪的打击与控制也成为国家的主要责任之一。个人一旦实施了犯罪行为就在某种程度上滑向国家的对立面，成为国家在犯罪控制中追诉的对象——犯罪人。考察人类犯罪控制史，国家对待犯罪人的态度经历了一个对犯罪人人格的彻底否认到逐渐承认与尊重的发展过程。在奴隶社会和封建社会，国家对犯罪人的非人格化达到顶点，犯罪人一旦进入国家司法的领域，其人格基本上就是被否定的，基本上无所谓权利可言，人不在是人。刑讯制度、株连制度、残酷的刑罚制度等，几乎完全把犯罪人变成了国家在控制犯罪中的客体。随着人类文明程度的提高，人的权利逐渐得到重视。各国在犯罪控制中普遍提倡重视和尊重犯罪人的人格，在司法制度的设计上也不再贬低或抹杀犯罪人的人格，刑讯、残酷的肉刑等有辱犯罪人人格的制度纷纷被废除。国家对犯罪的控制史，在某种程度上也是一个对犯罪人的非人格化程度逐渐降低的历史。国家在犯罪控制中对犯罪人非人格化技巧的运用程度，不但反映了人类文明程度的发展进步，也体现了国家控制犯罪能力的提高和手段措施的发展与进步。在古代与近代社会，国家控制犯罪的手段非常单一，刑罚是主要的也可以说是唯一的手段。以单一的刑罚手段对付变化无穷的犯罪现象，难免显得力不从心，国家只能在刑罚的严厉性上做文章。对犯罪人的非人格化——彻底地非人格化，也就当然的不可避免了。
今天，在犯罪控制中对犯罪人的非人格化，无论是在现行制度还是制度的落实上都依然在不同程度上存在。譬如，虽然我国已经加入的《公民权利和政治权利国际公约》，其中规定“任何被告人在刑事诉讼中，不得被强迫自证其罪”，但是，“坦白从宽，抗拒从严”仍是在我国广泛遵循的刑事政策，刑事诉讼法里也明文规定，“犯罪嫌疑人对侦查人员的讯问必须如实回答”，沉默权依然只是一个追逐中的梦想。要求被告人自证其罪，违背人是主体性原则、否定人的自由意志和权利，是对人的基本人格尊严的否定，是对犯罪人的非人格化。再如前文所提到笔者在劳教戒毒所的经历，笔者虽然不敢断言这种做法的普遍性，但其存在至少也是较为常见的。还有现行刑事诉讼浓厚的纠问式色彩，等等。
社会公众，主要通过舆论的作用，是一股难以估量的强大力量，它在犯罪控制中的作用是巨大而无可替代的。社会舆论对实施某一类犯罪的犯罪人否定评价的高压态势足以使潜在犯罪人望而却步。美国著名社会学家伊恩?罗伯逊这样评价社会公众在犯罪控制中的作用：“当社会使盗贼或卖淫者声名狼藉时，这比惩罚他们还厉害”[4]（P242）社会舆论在犯罪控制中的作用正是通过对犯罪人的否定评价来实现的。这种否定评价起到了一种对犯罪人的非正式制裁作用，它往往比正式制裁在犯罪控制中更为有效，在对犯罪人所造成的不良影响的实际后果上也更为严厉。遭受刑罚制裁的罪犯，真正感受到的痛苦也往往不是刑罚本身的严厉性所带来的，而是社会公众因其刑罚生涯而给予的歧视与冷嘲热讽。
社会公众对犯罪人的否定评价，也包含了一个对犯罪人非人格化的过程。主流社会舆论习惯于用没有人性、禽兽不如、发泄兽欲、色狼、冷血动物、精神变态等词汇描述犯罪人，公众投向犯罪人的目光，有如打量禽兽。特别是对待那些传统的针对人身的暴力犯罪人，如强奸犯、杀人犯。社会公众在犯罪控制中的作用，可以说是以牺牲犯罪人的人格为代价的。它对犯罪人的非人格化，虽然能起到遏制犯罪的作用，但常常是非理性的，容易走向极端。社会舆论习惯于用要么是人要么是禽兽的两极思维，看待犯罪现象；而且犯罪人“一次禽兽，则终身禽兽”，这种惯性思维很难逆转。
三、非人格化过程的阻却
（一）潜在被害人的自我保护——主要以强奸犯罪为视角
在关于如何预防被强奸的论述中，有一个经常被引用的潜在被害人如何成功防止被强奸的典型案例：一个曾经强奸过6名妇女的男子供认，他在进攻第7位妇女时被对方“吓住了”。当时，他在地铁车站盯上了这位妇女，在一个偏僻的小车站，他跟着她下了车，并且准备伺机实施强奸。他紧跟着她。突然，这名妇女转过身来对他提出请求，说是夜深人静，单身一个人赶路不安全，请他陪送她回家。于是，这个原想作案的歹徒将女方送到家门口，而没有采取行动。事后，他说，他原来是想对她实施强奸的，但由于这个女人的举止行为，使他打消了这个念头。
以色列学者查佩尔和詹姆斯对50名性犯罪者进行了交谈，他们向强奸犯提出了两个问题：（1）“她做了什么使你停止了犯罪？”（2）“什么使你不想强奸？”关于答案的分析证明，当强奸犯与被害人建立起一种私人关系时，就不会再去实施强奸行为。调查样本中有75%的性犯罪者回答说，当被害人设法引起他们的注意，当她说把他们看作一个人时，此时他们就不会去实施强奸。对第二个问题，70%的人回答说当他们以人的态度来对待被害人时，就不想强奸她。例如，如果她告诉他们她的难处，说如果这样她的生活就毁了，或者恳求他们同情心的理解，强奸就不会发生。因此，直接的结论是，当一名妇女发觉自己处于被强奸威胁的情境时，通过唤起强奸犯对于她的感情，或者，换言之，通过她的行为，使强奸犯不能完成将她非人格化的过程，那么她就有可能防止强奸的发生。这个结论符合这一基本假设，即在行为过程中，如果被害人对于强奸犯是有意义的，那么，强奸犯就会对被害人产生某些形式的感情。这样，如果在强奸犯与被害人的互动关系中，被害人只是一种客体或象征，作为人的被害人对于强奸犯竟毫无意义，在这种情况下，强奸犯就不可能对被害人产生某种感情。如果被害人对于强奸犯来说是个人（非人格化过程未能实现），将会发生如下两中情况：强奸没有发生，强奸犯（没有实施强奸行为）与被害人建立起一种人际关系。 [1]（P234）
潜在被害人，在处于遭受犯罪侵害的危险情境时，应予重视的避免犯罪侵害的方法是，试图唤起犯罪人的道德、良心，至少应把犯罪人当成人来看待，而不是一条疯狗，阻却犯罪人对自己的非人格化过程。这种主张表面看来似乎有点象是向狼摇尾企怜，也容易被视为荒唐而且对于防止遇害毫无裨益。我们的确应该提倡与犯罪人做坚决的斗争，但是，潜在被害人相对于犯罪人而言往往处于绝对的弱者地位，当他们已经处于无可选择的地步——反抗无济于事时，任何一种阻却犯罪人的非人格化的做法都不但不应该受到谴责，反而应该得到提倡。事实上在许多强奸案例中，被害人不策略地象对色狼一样的拼死反抗，换来的却是犯罪人变本加厉的侵害，甚至是以生命为代价。提倡潜在被害人做阻却犯罪人对自己的非人格化，是与对犯罪人的曲意逢迎、忍气吞声等消极做法有严格区别的。本质上，这是一种积极、智慧地防止犯罪侵害的做法。前文提到的案例中，如果当时那名妇女不是唤起了那名试图强奸她的男子的人性，而是把他当作色狼看待，那么其结果将是可想而知。
阻却犯罪人对被害人的非人格化过程，不但可以预防潜在被害人遇害，有些已经发生的犯罪还可能会发生良性转化，被害人的被害不良影响可能在短期内消失，被害人与犯罪人之间甚至会达成谅解，产生真感情。譬如，强奸犯罪人与被害人之间产生真感情，互相爱恋以至结婚的情况并不罕见。这种转变使犯罪行为与危害后果的性质发生了逆变，不少学者主张，不应再按犯罪处理，尤其是那些被强奸，而后来又与加害人结婚的，就更不应该再追究加害人的刑事责任，关于这一点国外某些国家也是这样看的，如意大利刑法典第544条规定：凡犯强奸、强制威胁等犯罪的，只要与被害人结婚的，其罪消灭。对于共犯亦同。如以判刑者，终止其执行以及一切刑事效力。但在强奸后，又以此为把柄与妇人性交的，则就应追究其刑事责任。这种对犯罪人非人格化过程的阻却使得已经发生的犯罪行为的犯罪性质也消灭了。
（二）犯罪控制中对犯罪人的非人格化——不应该、不必要、不明智
美国著名宪法学家L·亨金说过：“我们的时代是权利的时代。人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念”。[5]（P1）人权是一个“人之所以为人所应有”的、以实现人的尊严和价值的权利，它首先体现为人格利益。[6]（P14）犯罪人也是人，危害社会行为的实施并不能对抗其作为一个人所应该享有的人格上的权益。一个现代化、文明、法治国家，在控制犯罪现象时，其各项制度的设计与具体实施不应该存在丝毫对犯罪人人格的贬损与抹杀，这已经成为法治国家的共识。正如贝卡利亚在其名著《犯罪与刑罚》中所指出的“一旦法律容忍在某些情况下，人不在是人，而变成了物，那么自由就不存在了。”[7]（P72）随着人类社会的发展，与犯罪做斗争的手段也在不断发展进步，纵观刑法的发展历程我们不难发现，它经历了从一元向多元过渡和发展的过程。从最初的单纯依靠刑罚过渡到刑罚、行政、民事、社会舆论等多种手段。通过贬损与抹杀犯罪人人格的方式遏止犯罪的方式已经变得毫无必要，国家完全可以在尊重犯罪人人格的前提下控制犯罪。今天，如果国家在犯罪控制中仍然采用对犯罪人非人格化的“技巧”，是极不明智的。笔者在某劳教戒毒所工作期间，一位在笔者看来其实本质善良但却有过多次犯罪记录（包括抢劫、抢夺、盗窃、故意伤害等）的戒毒人员曾经说过这样一句让我刻骨铭心的话“既然政府把我当人渣，那我就做人渣”。国家出于控制犯罪的善良目的所进行的对犯罪人的非人格化，所产生的最大负面效应，在笔者看来，是人为的把大量原本不想与社会为敌的边缘群体推想犯罪的深渊，堵塞犯罪人自新的道路。由于公众对待犯罪人态度的极端性和不易逆转性，其对犯罪人的非人格化也会产生同样的负面影响。
一个现代法治国家，至少在其遏制犯罪的制度设计上不应该有丝毫的对犯罪人人格的贬损与抹杀，任何有辱犯罪人人格的制度都不应该有存在的理由，即便是以控制犯罪、维护大多数人利益的堂皇面貌出现。理性的制度，最重要的是在实践中不被扭曲的落实。否则再好的设想，也会带来最糟糕的结果。当前，尊重犯罪人人格的理念还远没有在广大司法人员心中树立，司法人员素质的提高显得尤为迫切。我们的民族是一个疾恶如仇的民族，习惯于用敌我的关系对待危害社会的人群，习惯于“残酷迫害，无情打击”的做法对犯罪人做出反应。尊重犯罪人人格的理念，在公众心中的培养和树立是一个迫切而长期的过程。在这一理念的培育过程中，有必要着重指出的一点是传媒的导向作用。“大众传播媒介在任何时刻都成了判断真与假、现实与虚幻、重要与琐细的权威。在形成公众观念上，没有比这更强大的力量了”[8]（P2）。在对犯罪事件的报道、对犯罪人的描述时，我们的传媒应该学会理性。而那些试图通过对血腥犯罪案件添油加醋的描绘与报道、通过对犯罪人非人格化的极端性描写来迎合部分公众的低级趣味，或吸引公众的注意力的传媒，则需要政府予以必要的干涉。
（三）对犯罪人的矫治
前文已经论述，犯罪人对被害人的非人格化是一个紧密相连的过程，包括犯罪实施前、犯罪实施中以及犯罪实施完毕后对被害人的非人格化三个阶段。犯罪实施完毕后对被害人的非人格化，似乎不太明显，因而常常为人们所忽视。事实上这一阶段的非人格化，在犯罪人心中无时无刻不在进行，它起着规避道德良心对其所实施的犯罪行为的谴责的作用。表现在对犯罪人的矫治阶段过程中，他们始终寻找有利于自己的事实和法律依据，不思被害人因此而受到的痛苦，因而难以接受教育，认罪伏法，这是阻碍犯罪人转化的主要障碍。在这种情况下，欲使教育奏效，使犯罪人充分认识到而且不能无视自己的罪责就成了关键。但是，我们对它的重视、研究与运用程度还很不够。犯罪人一旦进入矫治场所，其与被害人的联系基本上就被切断了，矫治场所也很少从阻却犯罪人对被害人仍然在持续进行的非人格化进程入手，促使犯罪人的转化。即便是犯罪人幡然悔悟、重新做人，他与被害人之间的隔阂、被害人对犯罪人的非人格化，却依然也许要持续于彼此的一生。笔者期待社会帮教人员中被害人的身影，更希望是活跃的身影。在矫治犯罪人阶段，力图唤起犯罪人对被害人的同情心、怜悯心，促使犯罪人对被害人人格的尊重，使他们认识到被害人不是发泄性欲的工具，而也是母亲、妻子、女儿；不是罪该万死的恶魔，而也是有血有肉的人……同时阻却被害人对犯罪人的非人格化，这种矫治方法，应引起必要的重视。
在矫治场所，由于犯罪人进入了绝对弱者的情境，维护和树立矫治场所的监管权威又是如此的重要，在许多管教人员的观念中存在“从某种程度上而言，对犯罪人的非人格化是对犯罪人的监管和惩罚所必须的”偏见，因而非常容易忽视对犯罪人的人格的尊重。既要完成打击和控制犯罪的国家责任，又要避免对进入矫治场所犯罪人的非人格化，这是一个长期性的挑战。
国家与公众对复归社会的“犯罪人”的非人格化过程往往仍在继续，有过犯罪记录的人常常依然被当作禽兽看待，而很难再被接纳。这是比例并不低已经改过自新的“犯罪人”重蹈旧辙的重要原因。然而，阻却国家和社会公众对犯罪人的非人格化，对于彻底矫治犯罪人防止再犯又是如此的重要。国家和社会只有以宽敞的胸襟把失足的犯罪人当成一个健全的人而不是禽兽来接纳，犯罪人才有可能改过自新，重新回到社会的怀抱。这要求的不只是制度的改革，更重要的是观念的革新。
[本文原载《社会公共安全研究》2002年第3期]
*姚建龙（1977.1—），男，原重庆市劳教戒毒所干警，现为华东政法学院刑法学（青少年犯罪方向）专业法学研究生。主要著作有《上海青年志》（总撰及主要撰写人员）、《女性性犯罪与性受害》（与肖建国教授合著），在《法学》、《中国司法》、《中国青年研究》、《中国刑事法杂志》等上发表论文20余篇。联系方式：华东政法学院青少年犯罪研究所；邮编：200042；电话：（021）52551219；电子信箱：yaojianlong@sohu.com 或yaojian7244_cn@sina.com
参 考 文 献
[1] [德]施奈德.国际范围内的被害人[M].北京:中国人民公安大学出版社,1992.
[2] [德]施奈德.犯罪学[M].北京:中国人民公安大学出版社、国际文化出版公司,1990.
[3] [英]休谟.人性论[M].北京:商务印书馆,1980.
[4] [美]伊恩?罗伯逊.社会学(上册)[M].北京:商务印书馆,1990.
[5] 张晓玲.妇女与人权[M].北京:新华出版社,1998.
[6] 王利明等.人格权法[M].北京:法律出版社,1997.
[7] [意]贝卡利亚.犯罪与刑罚[M].北京:中国大百科全书出版社,1993.
[8] [美]本巴格迪坎.传播媒介的垄断[M].北京:新华出版社,1986.
济南市户外广告设置管理条例
山东省济南市人大常委会
济南市户外广告设置管理条例
(2010年9月28日济南市第十四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过2010年11月25日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准)
济南市人民代表大会常务委员会公告第4号
《济南市户外广告设置管理条例》已于2010年9月28日经济南市第十四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过，并于2010年11月25日经山东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准，现予公布。
济南市人民代表大会常务委员会
2010年11月25日
第一章 总则
第一条 为加强户外广告设置管理，规范户外广告设置行为，维护相关权利人的合法权益，保护城市景观风貌，根据《中华人民共和国广告法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市市区范围内户外广告设置规划、管理以及相关活动。
第三条 本条例所称户外广告设置，是指利用公共、自有或者他人所有的建(构)筑物、市政设施、道路、广场、空间以及公共交通工具等载体(以下统称户外广告设施载体)设立户外电子显示屏(牌)、灯箱、霓虹灯、展示牌、招贴栏、实物模型、充气物、广告彩旗、布幔、横幅等设施(以下统称户外广告设施)用于发布商业广告和公益广告的行为。
第四条 市城市管理行政主管部门负责全市户外广告的设置管理工作，并具体组织编制市区范围内户外广告设置规划和实施户外广告设置许可；区城市管理部门按照市人民政府确定的职责分工，负责本辖区内户外广告设置的日常监管。市城市管理行政主管部门根据工作需要，可以委托区城市管理部门具体实施有关户外广告设置许可。
工商行政管理部门负责户外广告发布的经营资格审核、内容登记和监督管理。
市城乡规划行政主管部门负责户外广告设置的有关规划管理工作。
市政公用、城管执法、公安、交通运输、园林、房管、环境保护、气象、质监、文物、财政、审计、监察等有关部门，应当按照各自职责做好户外广告设置管理工作。
第五条 户外广告设置管理相关部门应当建立协作联动机制，互相告知有关管理信息，及时会商监管协作中遇到的重要事项，实现户外广告设置管理的规范、高效。
第六条 有下列情形之一的，不得设置户外广告设施：
(一)利用交通安全设施、交通标志的；
(二)利用行道树或者损毁绿地的；
(三)影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用的；
(四)妨碍居民正常生活，损害城市容貌或者建筑物形象的；
(五)在国家机关、文物保护单位和名胜风景点的建筑控制地带内的；
(六)利用危险建(构)筑物及其他危险设施的；
(七)在市人民政府禁止设置户外广告设施的其他区域的。
除商业繁华区域范围外，任何单位和个人不得在建(构)筑物顶部设置户外广告设施。
商业繁华区域范围和禁止设置户外广告设施的区域范围，由市人民政府划定并公布。
第七条 户外广告设置应当根据城市的风貌、格局、城市规划确定的区域功能、道路特点等统一规划，整体设计，分区控制，合理布局，保证城市容貌的整体美观。
户外广告设施的设计风格、造型、色调、体量、形式、位置、朝向、高度、材质应当与周围环境相协调。
第二章 规划管理
第八条 市城市管理行政主管部门应当会同市城乡规划行政主管部门组织编制户外广告设置规划，报市人民政府批准公布后实施。
第九条 户外广告设置规划应当符合土地利用总体规划、城市总体规划以及城市容貌标准的要求，并与有关行业专项规划相衔接。
第十条 户外广告设置规划报送审批前，市城市管理行政主管部门和市城乡规划行政主管部门应当依法将草案予以公告，征求有关部门、专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。
市城市管理行政主管部门和市城乡规划行政主管部门应当记录、收集有关部门、专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
第十一条 经依法批准的户外广告设置规划，未经法定程序任何单位和个人不得擅自变更。因城市规划变更、市人民政府调整户外广告禁设区域或者城市建设确需变更的，必须按照法定程序重新报批、公布。
第十二条 市城市管理行政主管部门应当会同相关部门根据户外广告设置规划和城市容貌标准制定户外广告设置技术规范，报市人民政府批准公布后执行。
第十三条 户外广告设置规划和户外广告设置技术规范，应当自本条例施行之日起公布实施。
第三章 许可管理
第十四条 申请户外商业广告设置的，应当向市城市管理行政主管部门提交下列材料：
(一)设置户外广告设施申请表。内容包括：设置地点、性质、期限、广告设施形式、规格；
(二)营业执照；
(三)设置户外广告设施的位置示意图及效果图；
(四)户外广告设施载体的使用权证明文件；
(五)设置大型户外广告设施的，还应当提交具备相应资质的专业设计机构出具的结构设计图、施工说明书和施工结构图。
户外广告设施载体属于公共所有的，其载体使用权应当通过招标、拍卖的方式取得，招标、拍卖活动由市城市管理行政主管部门会同市城乡规划行政主管部门、工商行政管理部门、财政部门、监察部门和其他有关部门组织实施，具体办法由市人民政府制定；属于非公共所有的，其载体使用权可以通过协议、招标、拍卖等方式取得。
户外广告设施公共载体招标、拍卖所得的公共资源有偿使用费由市人民政府安排使用，并由市审计主管部门依法组织审计。
第十五条 市城市管理行政主管部门收到申请材料后应当依法作出受理或者不予受理的决定。
对决定受理的，市城市管理行政主管部门应当自受理之日起二十日内进行审查核实、现场勘察、征求有关部门意见并依法作出是否许可的决定。对准予许可的，核发户外广告设置许可证，对不予许可的应当出具书面说明。
第十六条 市城市管理行政主管部门应当依据户外广告设置规划和户外广告设置技术规范，实施户外广告设置许可。
市城乡规划行政主管部门在审批建设工程规划许可时对于建(构)筑物外立面户外广告的设置有明确规划要求的，市城市管理行政主管部门应当按照市城乡规划行政主管部门核发的建设工程规划设计要求通知书及其附图的要求，实施户外广告设置许可。
在城市重要地块、主次干道交叉口、城市广场周边、大型公共建(构)筑物外立面、建(构)筑物顶部设置户外广告设施，且户外广告设置规划和市城乡规划行政主管部门均未作出过明确建设规划要求的，市城市管理行政主管部门在准予许可前，应当书面征求市城乡规划行政主管部门的意见。
第十七条 因户外广告设置需要新建构筑物，且法律、法规规定实行建设工程规划许可管理的，应当在申请户外广告设置许可前依法先行办理新建构筑物的建设工程规划等审批手续。
第十八条 户外广告设置许可期限最长不超过三年，但电子显示装置等造价较高的户外广告设施的设置许可期限可以适当延长，最长不超过五年。
本条例实施前经依法批准设置的户外广告设施，可以保留至设置许可期满;期满后申请继续保留的，应当依照本条例规定重新办理许可手续，但对于本条例规定的禁止设置户外广告设施的情形不得延续设置许可，并应当按照本条例第三十二条规定组织拆除。
第十九条 取得户外广告设置许可的广告主或者广告经营者(以下称户外广告设置者)发布户外广告的，应当依法向工商行政管理部门申请办理户外广告登记手续。
第二十条 在设置许可期限内变更户外广告设施规格、结构、色彩等许可事项的，户外广告设置者应当按照本条例规定重新办理设置许可手续。
第二十一条 任何单位和个人不得伪造、涂改、出租、出借、转让户外广告设置许可证。
第二十二条 设置户外公益广告设施的，应当符合户外广告设置规划和设置技术规范，并参照本章规定向市城市管理行政主管部门办理户外公益广告设置许可手续。
任何单位和个人不得将户外公益广告设施全部或者部分改为商业广告设施用途。
第二十三条 设置商业牌匾的，应当遵守商业牌匾设置技术规范。商业牌匾设置技术规范由市城市管理行政主管部门会同相关部门制定，报市人民政府批准公布后执行。
超出商业牌匾设置技术规范规定的规格、标准设置的商业牌匾，按照户外广告设置有关规定进行管理。
第四章 设置与维护
第二十四条 户外广告设置者应当按照行政许可的内容、户外广告设置技术规范和国家、省有关安全技术规范设置户外广告设施。
设置户外广告设施，应当选用节约能源、符合环境保护要求的材料，避免危害公众安全和对居民生活造成噪声污染、光污染以及遮挡日照等不利影响。
第二十五条 户外广告设置者应当自核发户外广告设置许可证之日起三个月内设置户外广告设施；逾期未设置的，其许可即行失效，由市城市管理行政主管部门予以注销。法律、法规另有规定的，从其规定。
第二十六条 户外广告设施须经验收合格后，方可投入使用。
户外广告设施竣工后，按照国家有关建设工程质量管理规定和省户外广告设施检验规范要求需要进行检验的，户外广告设置者应当组织设计、施工、监理、检测等机构依据有关国家标准、技术规范对其工程质量进行验收。户外广告设置者应当自验收合格之日起十五日内将户外广告设施检验合格文件报送市城市管理行政主管部门备案。户外广告设施检验合格文件应当载明户外广告设施的设计使用年限。
第二十七条 户外广告设置者是户外广告设施维护管理的责任人，应当按照国家、省《户外广告设施钢结构技术规程》和《户外广告设施检验规范》等有关安全标准、技术规范进行日常维护管理，保证户外广告设施的安全、牢固、整洁、美观。
第二十八条 户外广告设置者应当定期对户外广告设施进行安全检查。户外广告设施达到设计使用年限时，户外广告设置者应当及时予以更新。
对于设置期满二年的户外广告设施，户外广告设置者应当在每年六月一日前按照省《户外广告设施检验规范》组织进行安全检测，并向市城市管理行政主管部门提交检测报告；对检测不合格的户外广告设施，户外广告设置者应当立即整修或者拆除。
第二十九条 遇有大风、暴雨预警预报和其他恶劣天气时，户外广告设置者应当及时对其户外广告设施采取加固、断电等安全防范措施；发现漏电等安全隐患时，户外广告设置者应当立即予以修复或者拆除。
户外广告设施和户外广告内容中的图案、文字出现灯光显示不全或者破损、污迹、褪色、变形等情况时，户外广告设置者应当及时予以维修、更新，并应当在修复前停止使用。
第三十条 户外商业广告版面闲置时间不得超过三十日；逾期闲置的，应当临时以公益广告内容代替。
公益广告内容由市城市管理行政主管部门根据市人民政府的有关要求提供。
第三十一条 在设置许可期限内因城市规划调整、公共基础设施建设等涉及公共利益需要拆除户外广告设施的，户外广告设置者应当按照市城市管理行政主管部门的要求拆除户外广告设施，市城市管理行政主管部门应当撤回设置许可，给户外广告设置者造成经济损失的，应当依法给予补偿。
第三十二条 户外广告设施设置许可期满，且依照本条例规定不得延续设置许可的，户外广告设置者应当按照市城市管理行政主管部门规定的时限等要求自行拆除户外广告设施，市城市管理行政主管部门依法办理设置许可注销手续，并书面告知市工商行政管理等有关部门。
第五章 监督检查
第三十三条 市、区人民政府应当加强对户外广告设置规划编制、有关技术规范制定、许可的实施等工作的监督检查。
第三十四条 市城市管理行政主管部门应当依法公布户外广告设置许可证核发、撤销、注销、撤回等信息，方便社会公众知晓和查询。
第三十五条 市城市管理行政主管部门应当自核发、撤销、注销、撤回户外广告设置许可证之日起七日内，将户外广告设置许可的处理情况书面告知市城市管理行政执法部门、市工商行政管理部门和区城市管理部门等有关部门。
工商行政管理部门应当自核发、撤销、注销、撤回户外广告登记证之日起七日内，将户外广告登记的处理情况书面告知市城市管理行政主管部门。
对于在建(构)筑物外立面预留户外广告规划位置的，市城乡规划行政主管部门应当自核发建设工程规划许可证之日起七日内，将有关户外广告预留位置的规划要求书面告知市城市管理行政主管部门。
第三十六条 城市管理部门和城市管理行政执法部门应当加强日常巡查，及时查处户外广告设置违法行为。巡查情况和查处结果应当予以记录，由巡查处理人员签字后按时归档。
城市管理部门发现户外广告设置违法行为时，应当及时移送城市管理行政执法部门进行查处；城市管理行政执法部门对发现和接受移送的户外广告设置违法行为的查处结果，应当及时告知城市管理部门。
第三十七条 城市管理部门和城市管理行政执法部门发现户外广告设施存在安全隐患时，有权责令户外广告设置者限期采取有效措施排除安全隐患。在排除安全隐患期间，户外广告设置者应当在现场明显位置设置警示标志，必要时还应当派人值守，防止事故发生。
第三十八条 城市管理部门和城市管理行政执法部门应当建立举报、投诉受理制度，对属于其职责范围内的事项，应当自接到举报或者投诉之日起五日内进行核查、处理、反馈；对不属于其职责范围内的事项，应当及时移送有关部门。
受理举报、投诉和受理移送举报、投诉的部门及其工作人员，应当为举报人、投诉人保密。
第三十九条 对于户外广告设置管理中遇到的重要事项，市城市管理行政主管部门、市工商行政管理部门、市城乡规划行政主管部门等相关部门，应当及时联络、会商、处理。
第六章 法律责任
第四十条 违反本条例规定，有下列情形之一的，由城市管理行政执法部门责令限期改正或者拆除；逾期不改正或者拆除的，由城市管理行政执法部门组织拆除，拆除所需的费用由违法责任人承担，可以并处一万元以上五万元以下罚款：
(一)未经批准擅自设置户外广告设施的;
(二)户外广告设置许可期满未申请办理延期手续且未拆除户外广告设施的。
第四十一条 违反本条例规定，将户外公益广告设施全部或者部分改为商业广告设施用途的，城市管理行政执法部门应当责令其在十日内改正；逾期不改正的，应当自逾期之日起十五日内由城市管理行政执法部门组织拆除，所需费用由违法责任人承担。
第四十二条 违反本条例规定，有下列情形之一的，由城市管理行政执法部门责令限期改正；逾期不改正的，责令违法责任人限期拆除；逾期未拆除的，由城市管理行政执法部门组织拆除，拆除所需的费用由违法责任人承担，可以并处五千元以上一万元以下罚款：
(一)未经批准擅自变更户外广告设施的规格、结构、色彩等许可事项的；
(二)违反户外广告设置技术规范的；
(三)户外广告设施存在安全隐患，户外广告设置者未在限期内采取措施排除安全隐患的。
第四十三条 违反本条例规定，有下列情形之一的，由城市管理行政执法部门责令限期改正；逾期不改正的，处以五百元以上三千元以下罚款：
(一)未按规定报送备案户外广告设施检验合格文件和提交检测报告的；
(二)户外广告设施和户外广告内容中的图案、文字出现灯光显示不全或者破损、污迹、褪色、变形等情况时，户外广告设置者未及时予以维修、更新的；
(三)违反商业牌匾设置技术规范设置商业牌匾的。
第四十四条 提交虚假文件或者采取其他欺骗手段取得户外广告设置许可证的，以及伪造、涂改、出租、出借、转让户外广告设置许可证的，由市城市管理行政主管部门撤销户外广告设置许可，并由城市管理行政执法部门处以三千元以上三万元以下罚款。
第四十五条 户外广告设置者未按照户外广告设施设置技术规范等规定设置、维护户外广告设施，致使发生户外广告设施倒塌、坠落、漏电等现象，造成他人人身损害或者财产损失的，应当依法承担民事赔偿责任。
第四十六条 设置户外广告设施违反其他法律、法规规定的，按照有关法律、法规的规定进行处罚。
第四十七条 有关户外广告设置行政管理部门工作人员有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)对不符合法定条件的申请人准予户外广告设置许可或者超越法定职权作出户外广告设置许可的；
(二)对符合户外广告设置法定条件的申请人不予设置许可或者未在法定期限内作出设置许可的；
(三)对户外广告设置许可申请不予受理或者不予批准未说明理由的；
(四)在户外广告设置管理过程中索取、收受他人财物或者谋取其他利益的；
(五)其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、枉法执行的。
第七章 附则
第四十八条 县(市)户外广告设置管理参照本条例执行。
第四十九条 本条例自2011年3月1日起施行。1999年济南市人民代表大会常务委员会颁布施行的《济南市城市市容管理条例》中有关户外广告设置管理的规定，自本条例施行之日起停止执行。
